作者：李文杰

引言

近年来,中国经济发展不断依赖海洋,根据《中国海洋经济发展报告》,中国年海洋生产总值亿元,占国内生产总值9.5%。中国与南海周边国家间的海洋争端,亦与由经济利益诱发的资源争夺相关。然而,随着国家海洋利益范围的拓展,其海洋安全利益的范围也必然发生相应变化,因而原有的战略与制度均需进行新的调整。当前,海洋保护区同时存在于国家管辖范围内外,且其诞生最初之目的,即与保护海洋生态以及可持续发展理念直接相关。因此,该制度兼及上述两项要求,与“新安全观”存在密切关联,无疑将在中国海洋安全权益的维护中担任重要角色。

管辖海域设立海洋保护区与中国的近海安全

目前,除《联合国海洋法公约》高度赋予沿海国环境管辖权外,直接规定国家有权在其管辖海域中设立海洋保护区的国际法律文件主要有年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、年《保护世界文化和自然遗产公约》以及年《生物多样性公约》等。但中国的海洋保护区主要设立于内水与领海范围中,专属经济区内几乎处于空白。而专属经济区恰属于中国当前安全形势中的事件高发领域,是否能够利用该项制度解决相关问题值得深思。

多年来,外国在中国专属经济区内的军事活动一直非常频繁,严重威胁到中国国家安全。据统计,美国等国家年均约出动上百艘次侦测船对中国抵近侦测,美日侦察机的抵近侦察更是维持在年均架次左右,在中美间曾发生“鲍迪奇号事件”“无瑕号事件”以及“中美撞机事件”等。外国在他国专属经济区内军事活动的合法性问题存在争论,但根据《联合国海洋法公约》第58条第三款规定,即“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规定所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”,进入他国专属经济区内开展任何活动的非沿海国至少应受“适当顾及”义务的限制。

关于该问题,国外如约翰·阿斯特利(JohnAstley)、伯纳德·H.奥克斯曼(BernardH.Oxman)、图利奥·特里韦斯(TullioTreves)以及艾伦·G.考夫曼(AlanG.Kaufman)等多位学者,曾针对非沿海国没有做到“适当顾及”,即在他国专属经济区内的平时军事活动潜在地干扰或直接地损害沿海国利益,分别从不同方面列举出了多种情况,其中主要涉及安全、环境与资源。根据《联合国海洋法公约》第56条 款规定可知,养护与管理在其专属经济区中的自然资源,是沿海国的重要权利之一。假如中国出于养护生物资源的目的而在专属经济区内设置保护区,他国在军事活动时必须给予相当的顾及,进而可对其活动规模、方式、时间与路线等起到有效限制。回顾国际海洋法的发展历史,航行自由和环境保护区之间的关系历经了以前者为优先的《联合国海洋法公约》前时代,到逐渐限制前者,平衡两者关系的《联合国海洋法公约》后时代。

(二)在争议海域内

目前,中国在南海与多国存在海洋划界或领土归属纠纷,相关问题极为复杂,有的仅涉及海洋划界纠纷,有的兼具海洋划界与领土归属纠纷;有的仅是两国间纠纷,而有的则是多国纠纷。周边邻国在南海相关纠纷未决的前提下正大力开展竞争性掠夺资源活动,如年5月,俄罗斯石油公司越南分公司在中国主张的南海海域开采石油,中国对此表示强烈反对。而美国、俄罗斯等区域外大国的介入,使得 更加复杂。因此,在南海争议海域中积极倡导设立海洋保护区主要具有以下积极意义:一是环境合作普遍被视为“低敏感领域”。正如有学者认为由于生态保护是南海各方一个重要的利益平衡点,其“低级性”将有利于合作的建立,而多边方式将有效阻止“相对获益”可能对合作产生的破坏作用。二是通过设立海洋保护区可以有效缓解由于生态遭受巨大破坏而给本地区发展带来的制约。即暂时冻结各方破坏式的资源掠夺行为,为区域国家未来发展时供给可持续资源。三是建立海洋保护区可以有效排除与南海区域环境没有直接利益国家的参与。此项倡导具有简化南海问题的功效,将更多的南海国家邀请进来,在排斥他国介入的问题上便更容易取得一致。

然而,并非只要建立海洋保护区便一定会给中国带来益处,如菲律宾多次提出在黄岩岛潟湖设立海洋保护区,但由于该岛屿实际控制在中国手中,若依照菲方提议而设立保护区,结果只会单方限制中国的行为和权益。因此,在争议海域中设置海洋保护区应当注意以下情况:

首先,关于国家间争议且不包含岛礁的海洋区域,可通过谈判方式设立海洋保护区,以限制各方行为来共同维护环境与资源,亦为将来和平解决南海争端奠定基础。目前,在南海争议海域中一直就达成区域性的环保合作存在阻滞,对此很多观点援引国际合作原则,认为这本应是由所有国家严格履行的义务。但由于该项原则未定具体方式,致使其在实践中仅具有倡导性地位,而若以“人类命运共同体”思想为基础进行倡议将更加容易获得各方接受。该思想包含合作,却高于合作,其所倡导合作的目标并非是为了暂时搁置各方争端而进行的合作,而是为了各方共同长久的利益而进行的合作,本质上是“搁置争议,共同开发”思想的新发展。同时,由于无关划界问题,可以考虑吸纳周边非声索国加入以紧密区域联系。

其次,关于在中国控制下的岛礁及其周边海域,是否设立海洋保护区应当出于中国的己方需要。～年,美、英、法、澳、新等多个国家先后设立了22个大型海洋保护区,其中大多为远离其领土的远岛海洋保护区,以管控这些海外领土。根据当前实际占领情况,中国可以考虑在西沙群岛和中沙群岛先行设立远岛海洋保护区。至于实践中会存在只保护海岛本身、只保护海岛周边的海域、共同保护海岛与其周边海域等多种情况,其中又会涉及不同区域的保护层级有所区别等问题,对此可考虑参照澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海岛保护区的相关经验。

再次,关于当前正在谈判的《南海行为准则》,除中国可以考虑在其中倡议设定相关条款,限制声索国单方在争议海域中设立海洋保护区而导致纠纷加剧,以及相关国家达成协议共同设立海洋保护区并非代表其任何有关海洋划界或领土归属的立场。对此,还有观点建议可借鉴地中海的合作模式,如形成区域专家组论坛、建立一个区域合作的管理机构、创设数据库、制定海洋保护区清单、设立区域监控机制以及建立专门的遵约机制等。

,据研究,当前在设立海洋保护区的规模上,正存在一种朝向大型保护区的趋势,但如果该区域涉及国家众多,容易引发复杂纠纷。例如,南极海洋生物资源养护委员会于年设立南奥克尼群岛海洋保护区后,年又通过建立罗斯海海洋保护区的提案。根据年《关于环境保护的南极条约议定书》附件5,南极至今共设立了72块特别保护区和6块特别管理区,当地理位置重叠时,必然会产生管理权限上的冲突。因此,由于南海区域地形复杂,数量众多的岛礁与海域相互交织,划定统一的大型保护区恐难达成合意,甚至将加剧纠纷,只能根据各个争端的具体情况,选择中型保护区与小型保护区相结合的路径。

管辖海域外设立海洋保护区与中国的远洋安全

当前,在远洋领域,与中国关系最为密切的当属公海、“区域”与极地。在公海,中国有着巨大的渔业、科研与航行利益,但中国同时又是《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》的谈判国,因而如何处理好维护人类共同权益与保留自身发展空间的关系问题乃是当务之急。关于“区域”,中国可谓当前国际上与之关系最为密切的国家之一,是否设立海洋保护区的问题将直接关系到中国在“区域”内的勘探与开发进程。至于极地区域,由于情况相对特殊,如南极区域存在独有的条约体系,囿于本文篇幅所限,相关问题将另外撰文分析,以下讨论仅限公海与“区域”两个领域。

早在20世纪,便有学者统计公海生物资源中的高度洄游鱼类种群、跨界种群和离散鱼类种群已经处于过度开发或资源枯竭的状态。设立公海保护区的提议最早出现于年国际自然保护联盟会议的决议中,至于立法进程主要涉及以下时间点:年《生物多样性公约》(CBD)缔约方大会上,首次将海洋与沿海生物多样性问题设为正式议题,并鼓励对海洋和沿海地区进行综合管理;年CBD缔约方大会第七次会议上,决定将国家管辖范围外海洋生物多样性问题纳入专门计划,并要求CBD在支持《联合国海洋法公约》基础上建立海洋保护区制度;年CBD缔约方大会第九次会议上,通过了《确定公海水域和深海生境中需要加以保护的具有重要生态或生物学意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海生境在内的代表性海洋保护区网络选址的科学指导意见》;年特设工作组向大会提议,应在《联合国海洋法公约》框架下制定新的多边协议;年联合国大会第69次大会通过决议,正式就制定保护公海生物多样性条约启动谈判;年7月,《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》第四次预备委员会向联大提交了最终建议性文本草案《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》,并计划到年上半年的第四次会议期间形成最终协定文本。

公海保护区又可分为两类,一类是在闭海与半闭海中的公海区域设立海洋保护区,另一类是在开阔的区域中设立海洋保护区。相比之下,前者由于国家间距离相近而利益紧密,所以达成协议的困难相对较小,例如,法国、意大利和摩纳哥共同设立了地中海派拉格斯海洋保护区、南极海洋生物资源养护委员会设立了南奥克尼群岛海洋保护区、《东北大西洋海洋环境保护公约》委员会设立了大西洋中央海脊海洋保护区。因此,目前在谈判时屡遇障碍的主要是第二种保护区,主要矛盾则集中在海洋保护区与公海自由原则间的冲突。支持设立公海保护区的国家和区域组织主要有澳大利亚、欧盟,存在顾虑或较为消极的有阿根廷、荷兰、美国、日本、冰岛,而明确反对的有挪威、俄罗斯、委内瑞拉。目前,虽然有不少观点通过援引《联合国海洋法公约》第条、条 款等规定,主张采取措施保护公海环境乃是所有缔约国的义务。但问题在于,有义务采取措施保护环境,并非代表有义务必须接受共同设立海洋保护区的方式。

海洋环境保护与可持续发展在国际海洋法中具有原则性地位,设立海洋保护区以养护公海的环境与资源,本质上与公海自由原则并不存在互不相容的冲突。例如,在年“南方蓝鳍金枪鱼案”中,澳大利亚、新西兰与日本间之所以能够在公海领域自愿签订协议来约束己方的捕捞行为,正是源于相关资源的严重破坏。有观点认为只有国家愿意终结其在公海中的传统权利,当前由于过度开发而导致的资源损害才会终止。同时需要明确的是,即便海洋保护区可能存在被部分国家利用以实行“圈地”意图,但公海利用在海洋保护区制度的推动下,并非是由自由直接转向非自由,而是在两者之间开辟了一个所谓“引导进行合理利用而非过度利用”的中间地带。例如,年《生物多样性公约》缔约国大会曾特别提出,维持海洋生态系统服务功能与保护生物多样性对于海洋保护区而言同等重要。在此情势下,由于“剩余权利”的存在以及将会影响到矿产、航行与捕捞等权益,主导国际社会不同立场国家间最终是否达成妥协的因素更多是政治博弈。例如,防空识别区制度与海洋保护区制度在某种程度上具有相似性,其至今正逐步具有习惯国际法地位并被各国所接受,海洋保护区制度虽然不如前者一般与国防安全密切相关,但却与“人类共同利益”紧密相连。当前,国际社会已经隐然呈现出在公海中联合保护生物多样性的大趋势,所以时下较为明智的选择应是考虑如何既能顺应,又同时为本国争取 权益。

在年前的多次南极海洋生物资源养护委员会会议中,中国主张南极地区的传统渔业活动不应受到限制,反对设立罗斯海保护区,反映了对于设置公海保护区的审慎态度。因此,本文认为中国在相关谈判中应主要注意以下问题:一是设立公海保护区将会对中国的远洋渔业产生不小影响。据统计,中国已拥有1艘远洋渔船,作业海域遍及三大洋公海,是从公海捕捞渔业资源量 的国家之一。中国曾针对《南极海洋生物资源养护公约》多次强调,其第二条规定中的“养护”应包含合理使用,所有缔约国可依照公约的目标和原则在公约区域内合法捕鱼。因此,在《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题执行协定》谈判中,中国应始终把握谈判的主要矛盾是合理利用与公海自由两者关系的矛盾,而非禁止利用与公海自由间的矛盾;是既支持可持续发展理念,又能维护己方权益的矛盾,而非完全舍弃己方权益而维护所谓共同利益的矛盾。二是作为“人类命运共同体”理念的倡导者,中国需要进一步树立自己的国际威信。如针对发达国家,应坚持共同但有区别的责任,主张其承担更多环保义务;针对发展中国家,应推动公平的惠益分享机制;针对地理不利国,则应主张提升其参与程度,尤其是执法领域,避免出现类似年“加拿大诉西班牙案”的情况,导致国家管辖权力范围的严重失衡。三是谨慎应对谈判过程中涉及的每一个问题。中国不仅在公海水域拥有高度利益,而且在“区域”内活动突出,若在上覆水域或活动区域设立海洋保护区,将极有可能影响中国的相关活动。因此,应注意对象、时间、地点、工具、活动、排放、程度、路线、标准、配额等多方面问题。四是谈判中必然会遇到对本国的有利点和不利点。因而需要在对中国有利时推进,而在对中国不利时限制。东北大西洋、南大洋以及地中海的范例证明,区域协定能够成功设立保护区是建立在可靠的科学基础上。若某些问题极有可能影响中国权益,必要时可以其尚存在科学不确定性为由而提出反对意见。

中国是当前国际上拥有勘探区块数量最多的国家,其中多金属结核勘探区块位于克拉里昂—克利珀顿断裂带,多金属 物勘探区块位于西南印度洋脊,富钴结壳勘探区块位于太平洋西部。在深海勘探方面,至今建设了“三龙”(“蛟龙号”“海龙号”“潜龙一号”和“潜龙二号”)和四大装备(中深钻、电视抓斗、声学拖体和电磁法)为代表的深海装备体系,并已执行了49次大洋科考任务。同时,中国在深海生物资源探测与保藏方面亦取得显著成效,例如,获得大量深海微生物资源,分离了近株微生物,建立了 个深海菌种库,库藏海洋微生物株,涵盖多种;构建了 个深海微生物宏基因组大片段基因库,完成了近株海洋微生物的基因组测序。《联合国海洋法公约》与国际海底管理局出台的规章均未涉及建立海洋保护区的规定,仅在国际海底管理局要求下,承包者应当设立参照区域。例如,年《多金属结核规章》、年《多金属 物规章》以及年《富钴结壳规章》要求“承包者、担保国和其他有关国家或实体应同管理局合作制订并实施方案……此种方案应包括划出地区专门用作影响参照区和保全参照区的提议”;年,国际海底管理局法律与技术委员会提出了《关于在克拉里昂—克利珀顿区建立结核采矿保全参比区的理由和建议》。然而近几年来,国际海底管理局似乎有意在将设立海洋保护区推动成为一项法律义务,例如,年,法律与技术委员会出台了《克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划》,提出“管理海洋环境中的人类损害性活动的 做法一般涉及使用空间管理工具,包括设立保护区”;年,法律与技术委员会出台《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》,附件一中提出“应合作进行模型研究,同实地研究密切相连,评估在各种管理战略下,包括在设计保护区的各种方案下物种灭绝的风险”。

然而,正如有观点认为在国际海底设立保护区以保护生物资源将会影响目前各国对海底矿产资源的开采,而这将会严重损害海洋大国的经济利益。对此,中国所受影响首当其冲。鉴于年第24届 期会议上,国际海底管理局发布了《关于制定“区域”的区域环境管理计划的初步战略》,当前正与大洋协会讨论启动太平洋富钴结壳区环境管理计划的合作问题,本文并不建议中国近期在“区域”勘探区块内单方或与国际海底管理局合作设立海洋保护区,反对理由如下:一是中国于年出台了《深海海底区域资源勘探开发法》,其第9条规定以及第三章专门提出环保规制,目前正在加紧制定《深海勘探开发环境保护暂行办法》。至今,国际社会中既作为承包者又未出台相关立法的国家还有韩国、巴西与波兰,相比之下,中国一直在积极履行担保国的法律义务。二是当前“区域”活动均是在进行勘探,开发活动尚未开展,未来相关活动是否必定会带来重大环境污染存在激烈争论。例如,国际海洋金属联合组织在该方面有着较长和先进的研究经验,其认为从环境角度来看,深海采矿对于陆地采矿来说更加有利于环境保护,矿产的分布保证了大部分区域不会因为开采活动而受到影响。80因此,即便存在预防义务,但是否需要上升到设立海洋保护区层面尚存在疑问。三是年国际海洋法法庭海底争端分庭第17号“咨询意见案”是当前有关“区域”的 案例,其在分析担保国的义务和责任时,认为“根据《联合国海洋法公约》第、、、以及条规定,并无任何一条款明确规定在义务和责任上,发展中国家的担保国享有优惠待遇;关于担保国采取预防措施,发展中国家可以参照发达国家的标准适当降低”。该份《咨询意见》并不具有法律效力,其与《联合国海洋法公约》中照顾发展中国家特殊利益和需要的规定明显相违背,在该问题目前仍有争议,且并无发达国家通过设立海洋保护区限制自身行为之时,作为发展中国家的中国并无任何先行义务。

结论

当前,全球范围内已形成一股通过法律路径保护“安全”的大趋势,而海洋保护区制度在历经几十年的国家实践后,正逐步走向区域合作乃至国际合作范畴,进而使得各国为在国际关系中有效维护安全利益而对其密切







































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