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ChinaOceansLawReview

潘敏

同济大学政治与国际关系学院极地与海洋国际问题研究中心教授，历史学博士

徐理灵

伦敦大学皇家霍洛威学院地理系级博士研究生

本文已发表于《中华海洋法学评论》年第1期（总第33期），转载请注明来源。

内容摘要：全球公域治理是国际社会在21世纪乃至未来更长一段时间内面临的一项重要议题。由于全球公域的公共物品属性和国家追求自身利益最大化的倾向，国际社会在全球公域治理的合作中容易陷入集体行动困境，解决该困境成为实现公平、有效治理全球公域的关键。本文将运用集体行动理论来分析南极罗斯海海洋保护区的建立过程，并以新自由制度主义为视角来探究罗斯海海洋保护区制度体系在克服集体行动困境中所发挥的作用。罗斯海海洋保护区制度体系提供选择性激励机制来协调国家间的利益分歧、并通过制度的自身完善来夯实该集体行动的合法性基础，这是克服该集体行动困境的关键。罗斯海海洋保护区是国家间首次在保护大范围公海方面所开展的合作，探究该集体行动困境的产生原因与解决方法将给其他全球公域的治理带来重要的借鉴意义。

关键词：全球公域治理南极罗斯海海洋保护区集体行动国际制度

全球公域指处于国家政治管辖外的资源领域或区域，包括公海、国际空域、南极和外层空间。20世纪以来，科技水平的迅猛发展使得人类活动疆域不断扩大，各国在外层空间、公海和南极地区的活动日益增多，给全球公域治理带来了新的挑战。在国际社会无政府的状态下，全球公域治理离不开国家间的合作，国际合作问题实质上就是适用于国际体系特殊情况下的集体行动问题。集体行动逻辑的基本含义是指：除非一个集团中的人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。基于民族国家的主权至上原则，各国在国际事务中均以保障其国国家安全和促进自身利益最大化为出发点，较难就集体行动达成共识并采取措施，因此如何解决集体行动困境成为了公平、有效地治理全球公域的关键。

公海海洋生物资源养护问题是当前国际研究的热点问题，也是当今国际社会共同面临的重大难题之一。位于南大洋的罗斯海（RossSea）是“地球上唯一现存完整的海洋生态系统”，拥有独一无二的生物资源价值和气候研究价值。目前人类活动已经对罗斯海中的海洋生物资源造成影响，海洋生态平衡遭到严重破坏，保护罗斯海海洋生物资源对维持南大洋生物多样性和实现可持续发展至关重要。依据世界自然保护联盟提出的定义，海洋保护区是指任何通过法律程序或其他有效方式建立的、对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性。建立海洋保护区成为保护南极海洋生物多样性和生态环境的重要举措之一。海洋保护区建成后，相关海域中的商业捕捞活动和大规模渔业活动都将受到严格限制，甚至被禁止。

南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR，以下简称“委员会”）是负责建立南大洋海洋保护区的主要机构，其议事程序遵循一致通过原则，即建立罗斯海海洋保护区的提案需要获得包括欧盟在内的25个委员会成员国的一致同意。建立罗斯海海洋保护区的提案自提出以来，经多年谈判和反复修改才得到各成员国的一致同意通过。在此过程中，下列问题值得我们思考：建立罗斯海海洋保护区的集体行动是如何展开的？导致出现集体行动困境的原因有哪些？该集体行动困境又是如何被克服的？本文在分析罗斯海海洋保护区建立过程的基础上，指出利益分歧和合法性基础薄弱是导致集体行动困境出现的主要原因，并从新自由制度主义角度论述罗斯海海洋保护区制度体系是克服该集体行动困境的关键。建立罗斯海海洋保护区是国际社会在保护海洋生物资源方面走出的关键一步，也是全球公域治理领域内取得的一项重要成果，分析罗斯海海洋保护区建立的实践过程将对克服其他公域治理中的集体行动困境带来启示。

一、罗斯海海洋生物资源的公共物品属性

公共物品（publicgoods）是集体行动理论的核心概念，奥尔森认为公共物品是指“任何物品，如果一个集团，X1,…,Xi,…,Xn中的任何个人Xi能够消费它，它就不能不被那一集团中的其他人消费”，即只需具备非排他性的物品即为公共物品。

《南极条约》与《联合国海洋法公约》都对南大洋的公海性质作出相应规定，作为南大洋的组成部分，罗斯海属于全球公域中的公海。因此，生活在罗斯海的海洋生物资源具有公共物品属性，表现为典型的非排他性和一定程度的非竞争性。其中，非排他性体现在不会因为某国未参与海洋生物资源的养护而减少该国对养护成果的享用，也不会因为某国严格执行海洋生物资源的保护措施而增加该国对海洋生物资源的占有。一定程度的非竞争性表现为海洋生物资源具有一定的可再生能力，国家在合理范围内对生物资源的利用不会造成激烈竞争，但超出该范围的过度捕捞行为会导致海域内渔业产出减少，从而影响其他国家的渔业利益。公共物品的非排他性和一定程度的非竞争性带来的最大问题在于，随着竞争者数量的增多，大量参与者过度和无序地开发资源将会破坏公共资源，进而造成“公地悲剧”。罗斯海具有独一无二的生物资源价值，被视为科学研究最为深入的南极生态系统，建立海洋保护区可成为避免该海域面临“公地悲剧”的重要措施。

奥尔森的集体行动理论建立在对由理性个人所组成的集团的观察与研究之上，而本文则以国家行为体具有“经济人”的特性为假定前提，即国家是寻求自身利益最大化的理性行为体。对于有理性的国家来说，是否参与建立罗斯海海洋保护区的集体行动既取决于成本收益方面的考虑，也取决于对海洋保护区合法性和可操作性方面的考量。由于各国在罗斯海海域活动情况不同，建立罗斯海海洋保护区也将对各国利益产生不同的影响，从而导致国家间出现直接经济利益和政治利益分歧；加之罗斯海海洋保护区合法性基础较为薄弱，该集体行动一度陷入困境。在克服集体行动困境方面，罗斯海海洋保护区制度体系发挥了关键作用，该制度体系向各国所提供的选择性激励动力机制有利于协调国家间利益分歧；另外，通过制度体系自身的不断完善，该集体行动的合法性基础也进一步得到增强。

二、罗斯海海洋保护区的建立过程

通过梳理委员会成员国针对建立罗斯海海洋保护区所作的工作以及相关标志性事件，可以将罗斯海海洋保护区的建立过程划分为以下四个阶段：第一阶段是年至年，为初步设想阶段；第二阶段是年至年，为正式提出阶段；第三阶段是年至年，为僵持阶段；第四阶段是年至今，为确立发展阶段。

（一）初步设想阶段（年—年）

上世纪80年代委员会尚未成立，但是国际社会中已有建立南大洋海洋保护区的设想。此后，委员会一直为实现该设想不断努力。年，当时著名的南极科学家大卫?艾因利（DavidAinley）提出有必要在罗斯海海域建立海洋保护区，世界各地的多名科学家也表示，罗斯海具有至关重要的环保和科学研究价值，有必要对其进行保护，非政府环境保护组织如皮尤慈善信托基金会（PewCharitableTrusts）也指出应对罗斯海进行全面保护，以缓解企鹅、鲸鱼、海豹等动物所面临的由气候变化、过度捕捞、生境退化等方面带来的压力。

年，新西兰政府单独制定了其国关于保护罗斯海海洋生物资源和生物多样性的未来管理战略，旨在实现可持续捕捞和海洋保护之间的平衡，以便维持罗斯海的生态活力和生物多样性。在年世界自然保护大会上，世界自然保护联盟下属的世界保护区委员会（IUCN-WCPA）和海洋生物保护研究所（MCBI）公布了十大“公海瑰宝”的名单，明确指出罗斯海是需要重点保护的区域。同年10月，世界自然基金会（WWF）、南极和南大洋联盟（ASOC）以及绿色和平组织（Greenpeace）都单独或联合建议在罗斯海或太平洋-南极海岭地区建立公海保护区。此阶段呼吁建立罗斯海海洋保护区的主体多为个人或组织，建立罗斯海海洋保护区停留在设想阶段。

（二）正式提出阶段（年—年）

年，美国与新西兰分别就建立罗斯海海洋保护区向委员会提交两份独立方案，其中新西兰提案的保护区面积约万平方公里，美国提案面积近万平方公里。两份提案在保护目标方面具有一致性，都旨在保护罗斯海的生态系统，同时进一步了解渔业和气候变化给该生态系统带来的影响，并将鸟类、哺乳动物和鱼类活动区域纳入保护范畴。同年，委员会通过《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》（以下简称“《总体框架》”），即《养护措施91-04》，以养护措施的形式确认了委员会在公约区域内建立海洋保护区的任务，并制定了相应的工作框架。

年，新西兰和美国在委员会会议召开期间进行磋商，同意合并各自提案以形成统一的罗斯海提案。该提案里保护区的总面积约为万平方公里，其中万平方公里为禁止渔业区，提案还确定了该保护区需实现的10个目标。罗斯海海洋保护区被划分为“一般保护区”“特别研究区”和“产卵期保护区”。其中，“一般保护区”是禁止渔业作业区，科学捕鱼是该区域唯一被允许的渔业活动类型；“特别研究区”是专门针对犬牙鱼的保护而建立的，旨在确保犬牙鱼种类的延续性和完整性；“产卵保护区”在冬季禁止犬牙鱼捕捞，全年禁止其他类型的渔业捕捞。

在正式提出阶段，已形成关于罗斯海海洋保护区的面积、目标和区域划分方面的初步意见，委员会迈出了建立罗斯海海洋保护区的实质性的一步。但由于提案内容不够完善，许多国家对该提案表示质疑和反对，最终委员会成员国仅就次年举办闭会期间会议专门讨论该提案达成一致意见。

（三）僵持阶段（年—年）

建立罗斯海海洋保护区在正式提出后进展较为缓慢，为了处理成员国之间的分歧问题，委员会于年共召开了两场会议对提案进行商讨。在7月的提案中，海洋保护区总面积为万平方公里，其中万平方公里为禁捕区。提案内三种保护区的类型未发生改变，“一般保护区”为禁止商业捕鱼的区域；各国对于“特别研究区”产生的争议最多，该区域旨在减少商业捕鱼、增加标签率；允许12月至3月在“产卵保护区”进行渔业活动，但在冬季犬牙鱼产卵时需禁止。提案还进一步明确了罗斯海海洋保护区的10年审查期限和50年有效期限。部分国家对于该海洋保护区的目标和边界仍存在分歧，俄罗斯、乌克兰和中国对于此次提案持反对意见。在同年10月提交的提案中，海洋保护区面积进一步缩小为万平方公里，包括万平方公里的禁捕区。该提案对罗斯海海洋保护区的类型也作出了一些调整，其中“产卵保护区”由于数据不足被取消，“一般保护区”的范围发生变化，犬牙鱼的捕捞限额也被修改。

在年的委员会会议上，新西兰和美国对罗斯海海洋保护区的实现目标、“特别研究区”、禁捕区的审查和重新开放等方面内容进行修改，并表示审查工作可在获取新信息后随时展开，海洋保护区建立的最短期限必须与《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称“《养护公约》”）第二条的内容、目的保持一致，但是该提案仍旧未能通过。年的委员会会议进一步修改了该提案中海洋保护区的面积，缩减了位于罗斯海西北部的“一般保护区”的面积，扩大了“特别研究区”的范围。海洋保护区的期限是“软性停止”还是“硬性停止”需要成员国再商议。年的提案获得中国的支持，但俄罗斯仍持反对意见。俄方指出海洋保护区的期限问题尚未解决，现有的“特别研究区”渔业捕捞的固定配额可能会导致渔场过度拥挤，从而加大海面深度结冰期的航行风险。俄罗斯仅同意在闭会期间对这些问题进行深入讨论，乌克兰在此次会议中并没有表态，但在年会议中曾明确表示委员会应将建立海洋保护区的职责委托给《关于环境保护的南极条约议定书》。年至年间，罗斯海海洋保护区提案历经多次修改，但是由于许多关键问题未解决，仍有不少国家提出质疑或反对的意见，提案处于僵持状态中。

（四）确立发展阶段（年至今）

年对罗斯海海洋保护区提案的修订主要包括以下三点：（1）新增“磷虾研究区”；（2）确定海洋保护区到期后，需委员会成员国达成一致意见才能继续执行；（3）对海洋保护区中的研究活动进行解释。提案将“一般保护区”和“磷虾研究区”的期限设置为50年，“特别研究区”的捕捞限额期限缩短为30年，“特别研究区”的捕捞限额由罗斯海渔业总捕捞限额的13％提高到15％，到期后该区域捕捞限额也不能超过20％。

年10月28日，委员会第35届会议通过了罗斯海海洋保护区提案，结束了长达五年的谈判历程。最终建成的罗斯海海洋保护区总面积为万平方公里，包括“一般保护区”“磷虾研究区”和“特别研究区”三个区域，面积分别为.7万平方公里、32万平方公里和11万平方公里。其中，“一般保护区”为禁止作业区，科学捕鱼是该区域唯一允许的捕鱼活动类型；“磷虾研究区”旨在提高对磷虾的研究和科学认识，允许开展有控制的渔业活动；“特别研究区”的科学研究目标在于为了解南极海洋生态系统和渔业活动的影响提供研究区域，并通过制定可行的标签计划、了解犬牙鱼在罗斯海地区的分布和活动情况，以利于南极犬牙鱼种群的评估。“一般保护区”中约四分之三的区域将禁止商业捕捞活动，其余地区的渔业活动需得到南极海洋生物资源养护科学委员会的批准、以及委员会实施严格控制的前提下才可进行。罗斯海海洋保护区于年12月1日正式生效，年到期后将重新谈判。

三、罗斯海海洋保护区的集体行动困境及其原因

罗斯海海洋保护区的集体行动困境主要表现为以下三个方面：第一，集体行动有效性较低。与其他公海地区集体行动相比，罗斯海提案历时五年，时间跨度较长。第二，国家间分歧较难协调。以美国、新西兰、欧盟、澳大利亚等为代表的支持方和以俄罗斯、中国和乌克兰为代表的反对方，在海洋保护区科学性、法律依据、期限等方面持不同观点，各国立场难以协调。第三，在解决关键问题上进展缓慢。建立罗斯海海洋保护区涉及到诸多短时间内难以解决的问题，例如，在对国际法的解释方面，“合理利用”一词在年至年期间的委员会会议报告中出现次数超过五十次。

奥尔森提出，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。委员会成员国都希望实现南极海洋生物资源的养护，却未主动就罗斯海海洋保护区提案达成一致意见。本文认为，利益分歧与合法性基础薄弱是导致集体行动的困境的主要原因。一方面，罗斯海蕴含丰富的生物资源和非生物资源，各国在此拥有巨大的经济、气候、生物、科研利益，委员会成员国基于其国的利益考量，对提案做出支持或反对的选择，立场难以协调一致。另一方面，全球公域的治理离不开国际制度的规范，罗斯海海洋保护区合法性基础薄弱是导致数次委员会会议无果而终的又一原因。

（一）国家间利益分歧

由于集体利益与个体利益存在差异，参与集体行动的个体希望通过付出尽可能少的成本来获取最大的收益，从而让其他参与者多负担成本。因此，个体在参与集体行动前，需要确认收益和成本比例必须是合适的。罗斯海海洋保护区的建设成本由集体行动的参与方共同分担，这不仅包括各国在建立罗斯海海洋保护区中的直接投入，还包括各国在罗斯海海域受到的利益损失。由于委员会成员国在罗斯海所拥有的利益存在差异，而集体行动所产生的公共物品却是共享的，一些国家对建立罗斯海海洋保护区持反对态度，反对的主要原因在于政治和经济利益分歧。

政治利益分歧主要表现为地缘政治问题。在《南极条约》禁止任何国家在南极提出新的领土要求的情况下，在具有战略意义的南极区域建立特别保护区无疑是各国有效“划分势力范围”的最佳选择。建立罗斯海海洋保护区在某种程度上被视为一些国家追求本国政治利益的工具。首先，罗斯海海洋保护区提案的范围与新西兰在南极的领土要求范围基本重合，罗斯海几乎位于新西兰的正南部，新西兰始终坚持对距离其大陆约3公里的罗斯属地拥有主权，这让其他国家怀疑其将建立罗斯海海洋保护区作为获取政治利益的挡箭牌。其次，美国依靠前沿的海洋技术掌握着大量的科学研究资料和数据，在南极事务中处于优势地位。有学者认为美国提出的罗斯海海洋保护区提案是打着保护南极生态环境的旗号，实际上是为了其在南极地区实行排他性地理分割而采取的新手段。此外，美国和新西兰形成的联合提案保留了新西兰要求的渔场，这显然是迫于政治压力的结果，而不是科学需要。

俄罗斯对罗斯海海洋保护区提案的初衷表示强烈质疑。在年向第三十七届南极条约协商会议提交的“南极条约体系下的海洋保护区”的工作文件中，俄罗斯指出，鉴于《南极条约》和《养护公约》的7个缔约国在南极主张陆地领土，因此不得不考虑其将建立海洋保护区用作在南极地区建立地缘政治控制的手段这一可能性.俄罗斯随后又将该文件提交给委员会。作为回应，在同年的委员会会议上，新西兰指出建立罗斯海海洋保护区是集体决策与管理的事项，需要得到所有委员会成员国的同意，保护区建立后仍接受委员会的监督，但这样的解释并不能打消俄罗斯等国的疑虑。

经济利益分歧主要集中在渔业领域。犬牙鱼捕捞是目前南大洋中最具经济价值的渔业活动，关于犬牙鱼的经济利益分歧不仅出现在不同立场的国家之间，甚至连处于同一立场的提案国，即美国和新西兰，之间也不乏争议。美国和新西兰的争议主要集中在“特别研究区”，美国希望停止这个高产区的大部分区域的渔业活动，以提供观测生态系统对罗斯海渔业影响的参考区域，而该区域的捕鱼量占据新西兰南极犬牙鱼市场的最大份额，每年进账可达万-万美元，随后美新双方达成共识，将争议的区域纳入了海洋保护区的范围，冠以“特别研究区”。

罗斯海在俄罗斯渔业捕捞区域范围内，建立罗斯海海洋保护区意味着俄罗斯以犬牙鱼为业的渔民要远离岸边活动，这样一来，渔民的捕鱼量会大幅度减少。俄罗斯指出，美国、法国、新西兰等支持建立罗斯海海洋保护区的国家的犬牙鱼产量主要来自这些国家在南极主张的专属经济区内，因此有理由怀疑这些国家可能利用建立罗斯海海洋保护区来关闭南大洋其它犬牙鱼的作业渔场，以垄断犬牙鱼生产。美国、法国、新西兰分别对此作出回应。美国指出，罗斯海提案并没有降低该海域现有的犬牙鱼总捕获量，也不会降低俄罗斯以及各成员国在该海域的总捕获量。法国表示不能接受“在南极拥有专属经济区的委员会成员国试图通过建立海洋保护区来垄断犬牙鱼生产”的这一观点。新西兰也表示无法接受俄罗斯未证实过的指控，即新西兰想要通过建立罗斯海海洋保护区来垄断犬牙鱼的生产；同时，新西兰还表示该国现有的专属经济区内没有大量犬牙鱼渔业活动，其犬牙鱼捕捞渔船是和俄罗斯渔船在同样的公海渔场内进行作业。

（二）合法性基础薄弱

合法性是集体行动获取认同的关键，国家作为理性选择者，在参与国际集体行动时，首先要确保该集体行动的合法性。乔纳森·柯普尔表示全球公域治理应同时注重有效性和合法性，换言之，利益攸关者在寻求治理权威的同时，需要满足国际社会对其提出的合法性要求。合法性指“一种规则或规则制定机构所具有的性质，它本身可以对那些规范指定的对象施加遵从的影响力，因为它们相信，这些规则或制度的制定和运行是符合正确程序中普遍接受的原则”。罗斯海海洋保护区提案的合法性涉及国际法依据、科学证据和执行操作等问题。

首先，在国际法依据方面，罗斯海海洋保护区提案未能解决两个基本问题，即设立和管理该保护区的权限问题以及“养护”与“合理利用”的关系问题。一方面，在委员会设立和管理该保护区的权限问题上，美国等国将《养护公约》和《总体框架》作为在罗斯海建立海洋保护区的国际法依据，并以年南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区的建立为例，来佐证委员会建立海洋保护区的法律能力。俄罗斯表示，《养护公约》并没有明确提出海洋保护区这一概念，第九条仅规定养护措施包括“为科学研究或养护为目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域”，《总体框架》也没有形成对海洋保护区的定义，使得容易混淆“海洋保护区”“捕捞和禁捕地区、区域或次区域”“南极特别保护区”和“南极特别管理区”等概念。因此，委员会建立海洋保护区等活动的法律基础缺乏相应依据。

另一方面，在南极海洋生物资源“养护”与“合理利用”的关系问题上，“养护”一词带有明显的主观性，不仅具有生物学意义，还考虑到政治、经济、文化和社会等因素。《养护公约》第二条规定“养护”包含“合理利用”，即在本公约适用区内的任何捕捞及有关活动，都应根据本公约规定和相关养护原则进行。美国和新西兰认为“海洋保护区”一词本身就包含了“合理利用”，而中国代表在委员会会议中多次强调，“养护”包含“合理利用”，因此公约缔约国可以在不违背公约目标和原则的前提下，在公约区域内进行合法的渔业活动。因此，妥善处理“养护”与“合理利用”的关系是罗斯海海洋保护区提案面临的重要问题。

其次，缺乏相应的科学证据来佐证罗斯海海洋保护区提案的合法性。根据《养护公约》第九条第一款的相关规定，委员会应当确定养护需求，分析养护措施的有效性，并以现有的最佳科学证据为依据，制定、通过和修订养护措施。科学证据是罗斯海海洋保护区建立的基础，它不仅指证明捕捞种群的数量减少到一定程度的证据，还指设定海洋保护区区域大小和捕捞限额的证据。由于提案国提供的科学证据尚不完善，许多国家对此均提出不同程度的质疑。乌克兰、挪威和韩国在年（第三十二届）委员会会议上表达了对该海洋保护区相关区域的科学数据、范围大小、捕捞限额等问题的关切，俄罗斯在第三十三届委员会会议上表示提案部分信息已经过时，同时中国也指出，没有充分的证据证明海洋保护区所限制的捕捞活动是否或者在多大程度上影响《养护公约》的目标和原则。这些国家的意见均说明，罗斯海海洋保护区提案在提供科学证据方面还需要进行大量的补充工作。

最后，罗斯海海洋保护区在设置和管理上可以遵循的先例不多，面临诸多操作性问题。一方面，《总体框架》作为首个为建立海洋保护区提供法律约束力的正式文件，在执行措施规定方面存在较多问题。以管理手段为例，《总体框架》序言明确了南极海洋保护区的直接法律依据是《养护公约》第二条以及第九条第二款第(六)与第(七)项。其中，第(六)项确定了允许和禁止渔业活动的时间，第(七)项确定了渔业活动的区域或次区域以实现科学研究活动的目的或达成养护目标。但《总体框架》未涵盖明确的管理措施和管理计划，仅表明罗斯海海洋保护区提案一旦被批准，管理措施和管理计划将以补充附件形式确立。另一方面，委员会缺乏建立海洋保护区的依据和对南极海洋保护区作出详细规定的纲领性文件，导致各国家对建立罗斯海海洋保护区提案的各个方面存在不同意见，如海洋保护区的规模和期限、机构间的交流机制、国家在管理和科学研究方面所需承担的责任以及违约的后果、海洋保护区的审查程序以及委员会有关海洋保护区的养护措施等。

四、集体行动困境的克服——国际制度

集体行动中存在的不确定性和国际政治市场失灵严重制约着国际合作的发生和持续，这就需要一种凌驾于国家之上的干预力量对其进行调节。本文以新自由制度主义理论为视角，探究国际制度在解决罗斯海海洋保护区集体行动困境中的作用。罗伯特·基欧汉将制度定义为持久作用而相互关联的规则集合（正式或非正式的），它们规定行为的角色，限制行动，塑造期望。国际制度表现为正式的政府间或跨国的非政府间组织、国际机制或国际惯例。罗斯海海洋保护区所涉及到的国际制度包括以委员会为代表的政府间组织及其下设机构和会议，以及《联合国海洋法公约》《南极条约》和养护措施等国际机制，本文将它们统称为“罗斯海海洋保护区制度体系”。该制度体系提供了选择性激励机制以协调国家间的利益分歧，并通过体系自身的不断完善对罗斯海海洋保护区科学依据和操作性问题做出回应，从而成为克服集体行动困境的关键。

（一）通过选择性激励协调国家间利益分歧

集体行动理论认为，集体行动困境的根源在于公共物品给成员带来的收益不足以激励集团成员为实现共同利益而作出相应努力，因此主张采取有别于完全平等的集体激励的选择性激励措施，以解决集体行动中公共物品激励供给不足的问题。作为罗斯海海洋保护区制度体系的组成部分，委员会会议是成员国讨论和协商罗斯海海洋保护区的主要平台，经由会议讨论所确立的选择性激励机制对激励部分国家参与集体行动起到积极作用。“磷虾研究区”的设立是罗斯海海洋保护区制度体系通过选择性激励来协调国家间利益分歧的典例。

建立罗斯海海洋保护区对各国在该海域利益的影响程度不同，“磷虾研究区”是考虑中国、俄罗斯等国的利益而设立的特别区域。中国曾于年在委员会会议中提出关于“磷虾研究区”的建议，希望该区域允许一定程度的磷虾捕捞，在与提案方进行密切讨论后，“磷虾研究区”被成功纳入罗斯海海洋保护区提案。中方对此作出积极回应，中国政府于年年初与美国政府会晤时表示，罗斯海海洋保护区是两国政府希望合作的一个领域。在随后公布的“习近平主席对美国进行国事访问的中方成果清单”中，第49项包含了加强两国在科学研究方面的合作，共同推进建立罗斯海海洋保护区的相关事宜。为获取俄罗斯的支持，“磷虾研究区”进一步允许研究性捕鱼活动。年，在美国国务卿约翰·克里和俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫进行长达数月的激烈讨论后，俄罗斯改变了原先反对的立场，俄罗斯总统普京的特别代表谢尔盖·伊万诺夫在接受英国广播公司BBC采访时表示俄罗斯十分乐意成为该国际合作的一部分。由此可见，选择性的激励可以通过改变成员国获报偿结构，为解决集体行动困境创造机会。

（二）完善自身的制度体系以增强罗斯海海洋保护区的合法性基础

从参与实践的角度来看，国际制度并非一成不变，而是被国际行为体的实践不断塑造，从而发生变化。罗斯海海洋保护区制度体系处于不断完善和发展的过程中。尽管前文提到的国际法依据问题难以在短时间内得以解决，但罗斯海海洋保护区制度体系中《总体框架》的通过和数次委员会会议对该海洋保护区科学依据和操作性问题的解释，说明了罗斯海海洋保护区的合法性不断增强。

《总体框架》作为设立罗斯海海洋保护区的框架性文件，对建立南极海洋保护区提出要求，促使国家在共同规则的框架内行事。《总体框架》为设立海洋保护区提出以下五点建议：（1）提供建立海洋保护区的科学依据；（2）建立科学参考区域，以监测自然或人类活动引发的变化；（3）确定海洋保护区具体的目标、限制内容、四至边界和设定期限；（4）为每个海洋保护区制定管理计划和研究监测计划；（5）对海洋保护区进行评估。《总体框架》涉及的内容均是成员国所关心的核心问题，这关系到国家能否获得有关海洋保护区的设立、执行和监督等方面信息。《总体框架》通过后，历届委员会会议对罗斯海提案进行讨论，主要围绕框架文件的内容展开，并对提案进行修改和完善。

年至年间，数次委员会会议均对罗斯海海洋保护区提案进行了讨论，使得该提案的科学依据和操作性措施等内容得到不断完善。在科学依据方面，年的提案仅指出罗斯海生物多样性丰富，生态系统受外界影响较小，是建立海洋保护区的理想区域。年委员会会议解释了提案及其科学依据的重要支持性文件，年会议则明确表示海洋保护区的关键价值在于其长期参考价值，并通过设立海洋保护区的期限和完善监测计划使进一步获取科学依据成为可能。罗斯海海洋保护区时间期限的确立被视为决定协议最终达成的最重要因素。年的提案对罗斯海海洋保护区期限做出修改，由原先的50年最终缩短为35年，到期后将重新评估海洋保护区的需求，该期限对一定时间范围内获取建立海洋保护区的科学依据意义重大。在操作性规定方面，年的提案对海洋保护区管理、研究、监测和其他科学活动均未作出具体规定，而年的提案详细解释海洋保护区中可执行的研究活动，并鼓励成员国开展海洋保护区研究和监测活动，同时寻求机会与其他成员国展开科学合作。对于提案内容的完善，中国代表在年的委员会会议上表示，修订后的罗斯海海洋保护区提案反映了中国对南极海洋保护区主要关切的内容：符合《养护公约》目标和原则；不损害南极科研自由；实现“合理利用”和“养护”间的平衡；研究和监测计划具有可操作性；保护区时间期限设置合理且基于一致同意的原则。由此可见，委员会会议不断对罗斯海海洋保护区提案的内容进行完善和补充，增强了集体行动的合法性基础，为进一步向前推进集体行动奠定基础。

五、结论

集体行动困境是全球公域治理所面临的主要问题之一，新自由主义理论强调了国际制度在克服集体行动困境中起到的关键作用，南极罗斯海海洋保护区的成功建立可被视为该理论的重要实践。罗斯海海洋保护区提案提出后，由于国家间存在利益分歧，再加上海洋保护区的合法性基础较为薄弱，由委员会25个成员国参与的集体行动一度陷入困境。罗斯海海洋保护区制度体系提供选择性激励机制以协调国家间利益分歧，并通过不断完善和发展自身体系，来增强罗斯海海洋保护区的合法性基础。通过借鉴罗斯海海洋保护区的成功经验，发挥国际制度建设的重要作用，人类将能够通过集体行动在全球治理领域内取得突破性进展。未来，在公海、南极等全球公域治理的集体行动中，国际社会需要运用国际制度妥善处理参与集体行动各国之间的利益分歧，鼓励国家积极参与并作出实质性贡献，同时增强国际制度的合法性，以增进国家对国际制度的认同、促进国家间协调与合作。

中国作为负责任的新兴大国，在全球公域治理中的参与度和重要性不断提升。在公海海洋生物资源养护方面，年11月，中国与美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威、冰岛、日本、韩国以及欧盟10个国家和地区的政府代表，就《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》文本达成一致，这是国际社会在北冰洋公海渔业管理进程中迈出的重要一步。目前，中国正积极参与制定国家管辖范围以外海洋生物多样性养护与可持续利用协定，主张在维护现有国际海洋秩序的基础上，与各国共同推进有关国家管辖海域外生物多样性国际新规则的制定，促进养护和可持续利用目标的实现。在太空领域里，中国在联合国大会、联合国和平利用外层空间委员会和联合国裁军审议委员会上，尽最大努力阐述本国在建立太空新秩序上的立场，获得了国际社会的广泛认可。为了更好应对全球治理领域内层出不穷的新问题，中国在全球公域治理中不仅要扮演“治理的参与者”“合作的推动者”和“理念的创新者”，还要充当深度机制化治理的倡导者，同时提升自身在全球治理中的话语权和规则制定权，为解决全球公域治理中的集体行动困境问题贡献中国智慧与中国方案。（完）

（因平台限制，脚注从略，如需查阅或引用请参阅原文）

大中华大海法

封面｜吴智庆

责编｜黄宇欣

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